關(guān)于管理法規(guī)

　　目前，主要發(fā)達(dá)國家通過制定多部法律。法規(guī)和規(guī)章來對食品生產(chǎn)的不同方面、不同環(huán)節(jié)來進(jìn)行管理。

　　（1）在內(nèi)容選擇上，世界上大多數(shù)國家的食品安全法都是采取單獨(dú)立法的模式，即僅在立法中規(guī)定食品以及其他與食品緊密相關(guān)的事物，如飼料、農(nóng)獸藥、食品包裝、食品機(jī)械等等。采取這種立法模式的國家以日本為典型，日本在其《食品安全法》中第二條明確規(guī)定：本法律中所指的“食品”是指所有的飲品、食品，不包括藥事法規(guī)定的醫(yī)藥品及與醫(yī)藥相關(guān)的產(chǎn)品。這就將與食品沒有直接關(guān)系的其他產(chǎn)品明確地排除在外，這種立法模式嚴(yán)格地區(qū)分了食品與其他同層次產(chǎn)品，如藥品和化妝品等的界限，通過單獨(dú)立法的方式專門規(guī)定了僅與食品相關(guān)的內(nèi)容，具有極強(qiáng)的針對性。英國是較早重視食品安全并制定相關(guān)法律的國家之一，其體系完善，法律責(zé)任嚴(yán)格，監(jiān)管職責(zé)明確，措施具體，形成了律法與監(jiān)管齊下的管理體系。比如，英國從1984年開始分別制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品標(biāo)準(zhǔn)法》和《食品衛(wèi)生法》等，同時還出臺許多專門規(guī)定，如《甜品規(guī)定》、《食品標(biāo)簽規(guī)定》、《肉類制品規(guī)定》、《飼料衛(wèi)生規(guī)定》和《食品添加劑規(guī)定》等。這些法律法規(guī)涵蓋所有食品類別，涉及從農(nóng)田到餐桌整條食物鏈的各個環(huán)節(jié)。在英國，責(zé)任主體違法，不僅要承擔(dān)對受害者的民事賠償責(zé)任，還要根據(jù)違法程度和具體情況承受相應(yīng)的行政處罰乃至刑事制裁。

　　（2）體例編排。國外發(fā)達(dá)國家食品安全立法主要有統(tǒng)一立法體例和分散立法體例兩種。分散立法統(tǒng)一立法體例，是指在宏觀層面建立一部食品基本法，并在此法的綱領(lǐng)性要求下，制定分門別類的具體法律法規(guī)。采此種立法體例的國家現(xiàn)在很多，其中以德國和日本為代表。2005年9月德國《食品和飼料法革新法》（LFGB）生效，同時先前一系列食品安全法都失去效力，比如《畜肉衛(wèi)生法》、《禽肉衛(wèi)生法》等具體食品法律規(guī)范的內(nèi)容都濃縮到該法中，德國食品安全法統(tǒng)一立法的趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)。分散立法體例，是指根據(jù)食品（及食品相關(guān)產(chǎn)品）種類或食品生產(chǎn)、流通，消費(fèi)環(huán)節(jié)分別制定食品安全法規(guī)的立法模式。采用此種立法體例的國家主要以美國為典型。比如，美國的食品安全法規(guī)分為兩大類，一類是《食品、藥品和化妝品法》及其配套法規(guī)，其內(nèi)容包含了摻假食品、食品添加劑、營養(yǎng)補(bǔ)充劑、食品標(biāo)識等與食品生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管；另一方面是《肉類檢驗法》、《禽類檢驗法》和《蛋產(chǎn)品檢驗法》等規(guī)范不同種類食品的單行法令。

　　（3）國外食品質(zhì)量安全立法具有層級性。除了由議會通過法律來對食品質(zhì)量安全管理作出較為原則的規(guī)定外，大量的法律條文的細(xì)化和技術(shù)性規(guī)定都授權(quán)行政機(jī)關(guān)以法令和條例的形式作出。英國是世界上的食品安全保障特別好的國家之一，英國的有關(guān)食品安全衛(wèi)生的法律法規(guī)特別十分多：這里面既有綜合性的如《食品質(zhì)量保護(hù)法》，也有特別具體的《動物產(chǎn)品檢查法》《雞蛋類產(chǎn)品檢查法》等。

　　（4）同一層級的食品質(zhì)量安全立法具有多樣性，分別調(diào)整食品質(zhì)量安全管理的不同方面。這些立法大致可以分為兩種情形：一種是在一些綜合性法律中通過對食品、農(nóng)業(yè)投入品、包裝和標(biāo)簽的調(diào)整從而直接或間接地涉及對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的調(diào)整，這些法律如英國的《1990年食品安全法》（主要調(diào)整食品的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，禁止生產(chǎn)、銷售不符合食品安全要求的食品），美國的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，加拿大的《食品和藥品法》等；另一種就是在單一性法律中專門就農(nóng)產(chǎn)品（或農(nóng)業(yè)投入品）的某一種類或某一環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全問題作出規(guī)定，如英國的《動物防疫法》，加拿大的《有害物控制產(chǎn)品法》、《飼料法》、《肥料法》，《種子法》，《植物育種者權(quán)利法》、《肉類監(jiān)督法》、《漁業(yè)監(jiān)督法》、《動物防疫法》等法律，上述不同層級、不同方面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理立法互相配合而又各有側(cè)重，形成比較嚴(yán)密的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法規(guī)體系，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理提供了充分的法律依據(jù)和執(zhí)法手段。

　　主要發(fā)達(dá)國家食品安全法律規(guī)制的特點(diǎn)

　　（1）歐盟食品安全法律規(guī)制的特點(diǎn)

　　歐盟的立法機(jī)構(gòu)為歐洲委員會和歐洲議會，歐盟的法律淵源為法令和法規(guī)，頒布的法令經(jīng)采納后對采納國有效，頒布的法規(guī)則對所有成員國直接有效。除此之外，各成員國還有自己的立法機(jī)構(gòu)，制定符合本國國情的法律條款。歐盟自成立以來就一直關(guān)注食品安全。在“瘋牛病”等食品安全事件發(fā)生后，針對食品安全監(jiān)管中存在的問題，歐盟委員會在2000年發(fā)表了《食品安全白皮書》，并在其中提出了建立一個獨(dú)立的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品安全問題的議案。2002年，歐盟理事會和歐洲議會發(fā)布了178/2002號指令，通過了成立歐盟食品安全管理局的議案。歐盟食品安全管理局負(fù)責(zé)整個食品鏈的監(jiān)控，根據(jù)科學(xué)的證據(jù)做出風(fēng)險評估，為政治家制定政策和法規(guī)提供信息依據(jù)。具體而言，歐盟食品安全管理局的主要職責(zé)有三項：一是提供區(qū)域內(nèi)食品安全領(lǐng)域的立法及政策建議；二是為制定有關(guān)食品鏈方面的法規(guī)與政策提供科學(xué)建議和技術(shù)支持，公布可能對食品安全產(chǎn)生廣泛影響的科學(xué)和技術(shù)因素；三是與成員國和歐盟委員會進(jìn)行風(fēng)險信息、風(fēng)險管理以及危險評估的交換。在此還需特別強(qiáng)調(diào)的是，受一系列食品安全事件的影響，歐盟食品安全管理局十分重視食品安全相關(guān)信息的公開與透明：無論是科學(xué)委員會與專家小組的意見，還是少數(shù)人的不同意見都要一起公開發(fā)布；與食品安全相關(guān)的會議需公開舉行并聽取不同的意見；盡可能吸收消費(fèi)者代表或其他組織團(tuán)體參加歐盟食品安全管理局的活動；公眾可任意查閱歐盟安全管理局所掌握的相關(guān)文件。

　　（2）美國食品安全法律規(guī)制的特點(diǎn)

　　美國自稱是世界上“食品供應(yīng)最安全的國家”，其食品安全法律體系的特點(diǎn)是權(quán)力分立，立法、司法。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在食品安全保障中各司其責(zé)，各行其是：國會作為立法機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定并頒布食品安全相關(guān)法令，并對這些法令的實施給予監(jiān)督：執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)國會的授權(quán)通過制定實施細(xì)則來貫徹國會的法令，并有權(quán)對法規(guī)進(jìn)行修改和補(bǔ)充，即發(fā)布司法解釋以應(yīng)對日新月異的市場經(jīng)濟(jì)，這些法規(guī)每年會發(fā)布在《美國聯(lián)邦法規(guī)匯編》上；當(dāng)法規(guī)無法解決食品安全的特殊問題時，司法部門要根據(jù)以往判例作出公正的裁決。美國食品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系包括《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》、《聯(lián)邦肉品檢驗法》，《禽肉制品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》以及《公共健康服務(wù)法》等。日本以《農(nóng)林物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)化及質(zhì)量標(biāo)識管理法》為基礎(chǔ)，建立起了包括食品衛(wèi)生、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量（品質(zhì)）、投入品（農(nóng)藥、曾藥、飼料添加劑等）、動物防疫、植物保護(hù)等5個方面的較為完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)體系。再有，美國食品與藥物管理局（FDA）和美國農(nóng)業(yè)部（USDA），依據(jù)有關(guān)法規(guī)在科學(xué)性與實用性的基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)制定《食品法典》（類似于我國的部門規(guī)章），以指導(dǎo)食品管理機(jī)構(gòu)監(jiān)控食品服務(wù)機(jī)構(gòu)的食品質(zhì)量安全狀況以及零售業(yè)預(yù)防食物性疾病。科學(xué)、全面和系統(tǒng)的食品安全法律體系為美國食品安全管理構(gòu)筑了嚴(yán)密的食品安全保護(hù)法律網(wǎng)絡(luò)，確保了美國食品安全具有很高的公眾信任度。

　　（3）加拿大食品安全管理突出特點(diǎn)

　　加拿大食品檢驗署是加拿大負(fù)責(zé)食品安全的核心機(jī)構(gòu)，成立于1997年。建立之初，該署主要機(jī)構(gòu)分散于四個部，由農(nóng)業(yè)部長負(fù)責(zé)并向國會直接匯報工作，現(xiàn)在已部分集中。加拿大食品檢驗署擁有先進(jìn)的實驗設(shè)備以及高素質(zhì)的研究人員。對于食品加工企業(yè)，加拿大政府根據(jù)不同食品的特點(diǎn)，開發(fā)出該食品生產(chǎn)和質(zhì)量監(jiān)管的通用規(guī)則，要求食品加工企業(yè)遵照執(zhí)行。這種通用規(guī)則主要針對兩大方面問題，一是從宏觀監(jiān)管角度，檢查廠區(qū)的環(huán)境條件，車間衛(wèi)生條件，職工的身體健康狀況。二是從微觀角度檢查食品添加劑是否符合要求，食品是否存在被化學(xué)品、病原菌污染，食品本身的營養(yǎng)成分是否被破壞。食品檢驗署定期對食品生產(chǎn)企業(yè)落實該食品的通用規(guī)則情況進(jìn)行檢查。其次，食品檢驗署緊盯食品消費(fèi)情況，一旦有食品安全方面的反應(yīng)，立即做出反應(yīng)，對涉及的食品進(jìn)行檢測，根據(jù)檢測情況啟動應(yīng)急預(yù)案。

　　（4）日本食品安全法律規(guī)制的特點(diǎn)

　　日本是世界公認(rèn)的食品供應(yīng)最安全的國家之一，其食品安全法律體系雖具有大陸法系的特點(diǎn)，但同美國的法律體系十分類似，也是三權(quán)分立，立法、司法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)在食品安全管理中權(quán)責(zé)明晰。國會作為立法機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定與頒布同食品安全相關(guān)的法律法規(guī)。日本最初的食品安全監(jiān)管與我國較為相似，也涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)境等多個部門。日本于1947年制定了《食品衛(wèi)生法》。該法是日本控制食品質(zhì)量安全與衛(wèi)生的最重要法典。為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和日益發(fā)展變化的飲食結(jié)構(gòu)，充分保證食品安全，1972年、1995年和2002年日本政府多次對《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行了修訂。2001年以來瘋牛病和禽流感等食品安全事件，導(dǎo)致消費(fèi)者對食品安全的關(guān)注日益增強(qiáng)，要求政府進(jìn)一步采取有效措施，確保食品安全，保護(hù)消費(fèi)者的健康。因此，日本政府于2003年5月16日針對食品和食用農(nóng)產(chǎn)品安全制定了《食品安全基本法》。為了完善食品監(jiān)管法律法規(guī)體系，日本又相繼制定了食品安全的配套法律、監(jiān)管特定用途的化學(xué)物質(zhì)的法律以及監(jiān)管流通和銷售等的法律。如果說食品衛(wèi)生法對食品的生產(chǎn)和標(biāo)準(zhǔn)、有毒有害物質(zhì)和微生物污染，添加劑的使用以及容器包裝以及業(yè)者應(yīng)遵循的食品規(guī)則等作出規(guī)定，那么日本的《農(nóng)藥取締法》、《肥料取締法》、《飼料安全法》則是監(jiān)督特定用途的化學(xué)物質(zhì)的法律。這些法律規(guī)范了農(nóng)業(yè)化學(xué)品的生產(chǎn)、流通、使用的基本規(guī)則。日本通過不斷對原有法律法規(guī)進(jìn)行完善，形成以貫徹新的食品安全監(jiān)管理念、以維護(hù)食品安全和保護(hù)民眾健康為宗旨，控制食品衛(wèi)生安全、控制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為核心內(nèi)容，包括控制特定用途化學(xué)品的使用、標(biāo)簽標(biāo)識、植物保護(hù)、動物防疫、完善檢驗檢疫制度、信息服務(wù)、強(qiáng)化流通銷售管理。檢查和處罰措施為主要內(nèi)容的是以食品安全法和食品衛(wèi)生法為核心，以及由相關(guān)食品安全政令和幾百部地方食品安全管理條例的補(bǔ)充構(gòu)成的食品安全法律法規(guī)框架。法律法規(guī)覆蓋食品從農(nóng)田到餐桌的全過程監(jiān)管，體現(xiàn)出了覆蓋面廣，法律門類齊全，關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的特征，不但為監(jiān)管食品安全夯實了健全的法律基礎(chǔ)，也為日本提升食品技術(shù)性貿(mào)易措施夯實了法律基礎(chǔ)。

　　（5）新西蘭食品安全法律規(guī)制的特點(diǎn)

　　新西蘭自1974年開始實施《食品衛(wèi)生條例》，1994年4月又進(jìn)一步通過了《食品安全法》，內(nèi)容相當(dāng)簡明。首先，它規(guī)定食品必須安全、符合質(zhì)量要求；其次，該法規(guī)定食品一旦發(fā)生安全和質(zhì)量問題，消費(fèi)者有權(quán)要求銷售商或者生產(chǎn)商承擔(dān)責(zé)任；再次，《食品安全法》規(guī)定，如果雙方發(fā)生分歧，可提請仲裁法庭解決。上述法規(guī)在具體執(zhí)行中轉(zhuǎn)化為等級評估制度。在新西蘭最大的城市奧克蘭，食品安全監(jiān)測部門將飯館、酒店按照不同衛(wèi)生等級分為A、B、D、E四級。A級符合高標(biāo)準(zhǔn)，B級符合標(biāo)準(zhǔn)，D級僅符合標(biāo)準(zhǔn)，E級不符合標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)在網(wǎng)站上公示，顧客可以據(jù)此選擇餐館。一般而言，被評為E級的餐廳生意清淡，很快被迫關(guān)張。在這種等級評估制度下，幾乎每個餐館都把食品安全和衛(wèi)生視為頭等大事。據(jù)觀察，新西蘭的食品安全法規(guī)總體上非常簡潔明確。最關(guān)鍵的是執(zhí)行過程非常嚴(yán)格、透明，極少發(fā)生執(zhí)法不嚴(yán)、徇私枉法的情況。

　　主要發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管法律體系建設(shè)經(jīng)驗借鑒

　　首先，信息公開，公眾參與度高。美國有專門的信息公開法，這部法律設(shè)定了行政管理機(jī)關(guān)對法定的信息的公開義務(wù)，主旨在于保障公眾知情權(quán)。有了信息公開法的支持，美國食品安全信息進(jìn)行得有聲有色。美國行政機(jī)關(guān)在制定、修改、補(bǔ)充、廢止有關(guān)食品安全法律法規(guī)時，將有關(guān)食品安全的背景資料通過網(wǎng)絡(luò)、出版物向公眾進(jìn)行充分的信息公開，任何個人和團(tuán)體都可以參與討論，發(fā)表意見。行政機(jī)關(guān)做出的決策所依據(jù)的信息也向公眾公開，公眾對行政機(jī)關(guān)的決策可以提出意見、建議。如果個人或團(tuán)體對行政當(dāng)局的決定或行為有異議，可以請求司法機(jī)構(gòu)做出裁決。司法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)沒有向公眾公開有關(guān)食品安全信息或者做出行政行為的理由不充分，就可以裁決行政機(jī)關(guān)敗訴。

　　其次，強(qiáng)化食品安全的多種監(jiān)管手段的并用。英美等國認(rèn)為，食品安全包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，首先是食品生產(chǎn)者、加工者和居于食物鏈中的其他人（包括消費(fèi)者）的責(zé)任。政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責(zé)就是最大限度地減少食品安全風(fēng)險。這種思路在很大程度上影響了法律對監(jiān)管手段的規(guī)定。就目前掌握的立法情況看，西方主要國家在管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面主要有以下手段：（1）制定完善標(biāo)準(zhǔn)。制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)并予以強(qiáng)制執(zhí)行被認(rèn)為是政府在食品安全監(jiān)管中首要的和最廣泛的職能。這些標(biāo)準(zhǔn)既包括對摻雜、摻假食品的一般禁令，也包括對食品中不同化學(xué)殘留容許量的具體限制；既包括對產(chǎn)品本身的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，也包括對加工操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；（2）建立檢驗檢測體系。英、美等國的有關(guān)法律都規(guī)定主管部長可任命分析員負(fù)責(zé)檢驗檢測工作。《加拿大農(nóng)產(chǎn)品法》第14條更是明確規(guī)定農(nóng)業(yè)部長可認(rèn)可有關(guān)實驗室承擔(dān)檢驗、分級、試驗等工作；（3）加強(qiáng)監(jiān)督檢查。這是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的最主要和最經(jīng)常的手段，目的在于確保有關(guān)法令、標(biāo)準(zhǔn)得到嚴(yán)格遵守。英國、美國、加拿大等國有關(guān)法律均授權(quán)監(jiān)管機(jī)關(guān)可對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售場所進(jìn)行檢查，并規(guī)定檢查人員有權(quán)檢查、復(fù)制和扣押有關(guān)記錄，并可取樣分析。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的違法農(nóng)產(chǎn)品，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以采取查封、扣押和禁止移動，禁止銷售等強(qiáng)制措施；（4）規(guī)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任。在英國、美國、加拿大等國，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的違法者不僅要承擔(dān)對于受害者的民事賠償責(zé)任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。這些制裁措施除罰款外，主要還有沒收和銷毀違法產(chǎn)品、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷營業(yè)執(zhí)照等，違法情節(jié)嚴(yán)重的，還可能被判處監(jiān)禁。英國《1990年食品安全法》還規(guī)定因銷毀不合格食品而產(chǎn)生的費(fèi)用由食品的所有者承擔(dān)。

　　第三，法條整體性和細(xì)節(jié)性并重。法律最重要的作用是具有引導(dǎo)性，完善的法律能夠引導(dǎo)食品生產(chǎn)加工企業(yè)規(guī)范化經(jīng)營，詳盡的法律能夠使管理機(jī)關(guān)有據(jù)可循，有法可依。被稱為食品安全立法教科書的德國《食品法》，洋洋灑灑幾十萬條，將一切可能的實際情況都寫入法律，這樣可以有效避免法律真空。雖然是一部鴻篇巨制，但它的整體邏輯性堪稱典范，并沒有因雜而亂，也沒有因為繁而缺乏核心。我國在制定食品衛(wèi)生安全法典時也應(yīng)該注重這種整體性和細(xì)節(jié)性。